Odpowiedzialność podmiotowa naruszenia dyscypliny finansów publicznych i jej zakres przedmiotowy w PZP

Reguły dotyczące przestrzegania zasad gospodarowania środkami publicznymi i zapewnienia ładu finansów publicznych normowane są licznymi regulacjami prawnymi. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 289) określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz szczegółowe zasady przeprowadzenia postępowania w sprawach o naruszenie ww. Odpowiedzialność ta ma charakter represyjny, podobny do odpowiedzialności karnej, jednakże w tym przypadku nie mamy do czynienia z wyrokiem sądu, tylko innego organu. Postępowanie wszczyna rzecznik dyscypliny finansów publicznych – pełniący funkcję oskarżyciela, na podstawie zawiadomienia o ujawnionych okolicznościach, wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Postępowanie jest dwuinstancyjne, ponieważ od orzeczenia komisji orzekającej w pierwszej instancji, służy stronom odwołanie do Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych.  

Kary wymierzane osobom uznanym za winne naruszenia dyscypliny finansów publicznych to m.in. upomnienie, kara nagany, kara pieniężna, zakaz sprawowania funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Z tego punktu widzenia należy postawić pytanie o funkcję i zakres omawianej regulacji. 

1. Odpowiedzialność podmiotowa

Artykuły 4 i 4a ww. ustawy ustalają zakres podmiotowy odpowiedzialności. Wobec tego odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie jest odpowiedzialnością powszechną. Przepisom podlegają wyłącznie osoby mieszczące się w katalogu w powyższych artykułach. Zgodnie z powyższym nie każda osoba, która popełniła czyn kwalifikowany jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych będzie podlegała odpowiedzialności. 

Zgodnie z art. 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów, odpowiedzialności za naruszenie podlegają, (z zastrzeżeniem art. 4a):

• osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo organu zarządzającego podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, lub zarządzającego mieniem tych jednostek lub podmiotów;
• kierownicy jednostek sektora finansów publicznych;
• pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce;
• osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami.

Bardzo ważnym aspektem jest definicja jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych są nimi:

1. organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
2. jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
3. związki metropolitalne;
4. jednostki budżetowe;
5. samorządowe zakłady budżetowe;
6. agencje wykonawcze;
7. instytucje gospodarki budżetowej;
8. państwowe fundusze celowe;
9. Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
10. Narodowy Fundusz Zdrowia;
11. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
12. uczelnie publiczne;
13. Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
14. państwowe i samorządowe instytucje kultury;
15. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Kierownikiem jednostki jest osoba, której powierzono odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Powierzenie kierownikowi odpowiedzialności za gospodarkę finansową wynika z przepisów  szczególnych powołujących jednostkę Przekładając powyższe na grunt prawa zamówień publicznych, kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest najczęściej kierownikiem zamawiającego w rozumieniu przepisu art. 7 pkt 7 PZP. Kierownik zamawiającego odpowiada za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia. Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom. Przekazanie to powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia lub scedowania obowiązków albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki. Wobec tego powstaje tu możliwość odpowiedzialności pracownika, któremu powierzono zadania do wykonania za te powierzone zadania na tle naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Również sam zamawiający może powierzyć przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia lub organizację konkursu własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej. 

Wracając do kierownika zamawiającego, może on powierzyć pracownikom zamawiającego, w formie pisemnej, wykonywanie zastrzeżonych dla niego czynności, określonych w przepisach Prawo zamówień publicznych. Dodatkowo kierownik zamawiającego, może powierzyć komisji przetargowej, pewne czynności w postępowaniu lub czynności związane z  przygotowaniem tego postępowania. 

Powyżej wskazane osoby, które przyjmują powierzane obowiązki są zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odpowiedzialne za te czynności. Jeśli jednak w danej sytuacji zostanie stwierdzone, że określony obowiązek na etapie przygotowania lub przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, w związku z jego powierzeniem przez kierownika zamawiającego, spoczywał na innej niż kierownik osobie, a w tym zakresie dojdzie do stwierdzenia zaistnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, to odpowiedzialność z tego tytułu poniesie ta osoba, a nie kierownik zamawiającego. Warto zwrócić uwagę na to, iż czym innym jest przekazanie obowiązków, a upoważnienie pracownika do ich wykonywania. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 14.05.2012 r., V SA/Wa 216/12 39: „Kierownik jednostki nie wyzbywa się odpowiedzialności w zakresie kontroli zarządczej przez upoważnienie pracowników tej jednostki do czynności w zakresie kontroli zarządczej. Kierownik jednostki, nawet gdy skutecznie przekazuje określone uprawnienia i obowiązki swoim pracownikom to nie wyzbywa się odpowiedzialności za brak kontroli zarządczej. Przeciwna teza byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami i prowadziłaby do wniosku, że kierownik jednostki może tak ukształtować regulaminy i upoważnienia w jednostce, że za nic nie będzie ponosił odpowiedzialności”. Wobec tego podstawa na jakiej dany pracownik wykonuje te zadania jest ważna z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności. 

Przesłankami sine qua non odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów sa:

– popełnienie czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych (określonego przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia);

– przypisanie winy osobie w czasie popełnienia naruszenia (nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymagalnej).

Warto wskazać, iż odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi także osoba, która wydała polecenie wykonania czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych.  Nieświadomość tego, że działanie lub zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie wyłącza odpowiedzialności (chyba że nieświadomość była usprawiedliwiona). W doktrynie i orzecznictwie stały jest pogląd, iż osoby, które odpowiadają za określoną sferę działalności publicznej, mają obowiązek znać odpowiednie regulacje prawne i je przestrzegać (GKO w orzeczeniu z 23.2.2009 r. BDF1/4900/112/101/08/1554, Legalis). Osoby zajmujące stanowiska kierownicze zdaniem orzecznictwa muszą cechować się wysokim poziomem kwalifikacji. Wskazuje na to m.in. orzeczenie GKO z 5.9.2011 r. (BDF1/4900/58/64/11/1842, Legalis): 

„błędne stanowisko radcy prawnego, co do możliwości udzielenia powyższych zamówień publicznych bez stosowania Prawa zamówień publicznych, nie prowadzi automatycznie do zaistnienia w powyższej sprawie usprawiedliwionego błędu w rozumieniu art. 23 ust. 1 uondfp. Wiedza, iż również jednostki sektora finansów publicznych, w tym gospodarstwa pomocnicze, występujące, jako oferenci, mogą uzyskać zamówienie publiczne wyłącznie zgodnie z Prawem zamówień publicznych i na podstawie procedur zawartych w tej ustawie, nie była już w 2009 r. wiedzą specjalistyczną, ale powszechną. Tym samym działania sprawcy miały charakter błędu ewidentnego, którego w tych konkretnych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony, nawet w sytuacji, gdy radca prawny, specjalnie w tym celu zatrudniony, potwierdzał prawidłowość takich działań”.

Kolejną kategorią osób mogących odpowiadać za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy są: „osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet”. Przykładem osób wchodzących w skład organu wykonującego budżet w jednostce samorządu terytorialnego są:

• wójt, burmistrz, prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy wykonujący budżet, 
• zarząd powiatu, zarząd województwa jako organ wykonawczy wykonujący budżet powiatu, województwa; 
• kierownicy jednostek sektora finansów publicznych;

w samorządzie terytorialnym dotyczy to:

– kierowników gminnych, powiatowych lub wojewódzkich jednostek budżetowych,

– kierowników samorządowych zakładów budżetowych,

– kierowników samorządowych instytucji kultury,

– kierowników samorządowych zakładów opieki zdrowotnej. 

Na koniec warto wskazać, iż nie można pociągnąć do odpowiedzialności danej osoby w przypadku działania lub zaniechania, które podjęła wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego, wywołanego czynnikami zewnętrznymi. Dodatkowo wymogiem jest nieprzewidywalność takiego zdarzenia oraz szczególne i bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub zaistnienie zdarzenia grożącego powstaniem szkody niewspółmiernie większej niż spowodowane naruszeniem dyscypliny finansów.

2. Zakres przedmiotowy

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Jest to definicja ogólna wynikająca prosto z ustawy. Katalog czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych jest zamknięty. 

Artykuł 17 ww. ustawy o dyscyplinie finansów publicznych wskazuje na katalog przedmiotowy czynności, które są uznawane za dokonane z naruszeniem powyższej regulacji w ramach PZP. Na cel regulacji wskazuje orzeczenie GKO z 28.1.2013 r., BDF1/4900/116/115-116/12/3350 wskazując, iż „dobrem chronionym w przepisach regulujących odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest ład prawny systemu zamówień publicznych, a kluczowym kryterium oceny działania podmiotów sektora finansów publicznych jest zachowanie tego ładu. Z kolei zachowanie ładu systemu finansów publicznych wymaga prawidłowego stosowania przepisów prawa zamówień publicznych”. Naruszenia związane z zamówieniami publicznymi możemy podzielić na dotyczące umowy, udzielenia zamówienia oraz związane z tzw. etapem przygotowania zamówienia. Poniżej wskazany został katalog tych czynności mając na względzie ww. podział. 

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami o zamówieniach publicznych: 

• opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję; 
• ustalenie wartości zamówienia publicznego lub jego części lub konkursu, jeżeli miało wpływ na obowiązek stosowania przepisów o zamówieniach publicznych albo na zastosowanie przepisów dotyczących zamówienia publicznego o niższej wartości; 
• określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub wymaganych od wykonawców środków dowodowych w sposób niezwiązany z przedmiotem zamówienia lub nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia; 
• określenie kryteriów oceny ofert;
• nieprzekazanie do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub niezamieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o zamówieniu, ogłoszenia o ustanowieniu systemu kwalifikowania wykonawców, ogłoszenia o sprostowaniu, zmianach lub dodatkowych informacjach odnośnie do takich ogłoszeń, ogłoszenia o udzieleniu zamówienia, ogłoszenia o wyniku postępowania lub ogłoszenia o wykonaniu umowy;
• niezamieszczenie specyfikacji warunków zamówienia lub opisu potrzeb i wymagań na stronie internetowej prowadzonego postępowania;
•  łączenie zamówień albo dzielenie zamówienia na odrębne zamówienia publiczne skutkujące uniknięciem stosowania przepisów ustawy; 

Powyższe działania lub zaniechanie nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jeżeli zostało skorygowane w sposób zapewniający zgodność danej czynności i toku postępowania z przepisami o zamówieniach publicznych lub nie doszło do udzielenia zamówienia publicznego.

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego: 

• wykonawcy, który nie został wybrany w trybie lub procedurze, określonych w przepisach o zamówieniach publicznych; 
•  z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybu negocjacji bez ogłoszenia lub zamówienia z wolnej ręki;
• na podstawie umowy ramowej z istotną zmianą warunków udzielenia zamówienia publicznego określonych w umowie ramowej.

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy ramowej:

•  bez przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych;
•  z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybu negocjacji bez ogłoszenia lub trybu zamówienia z wolnej ręki.
• w sposób, który mógłby zakłócać konkurencję.

Dodatkowo naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest rozstrzygnięcie konkursu bez przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, zawarcie umowy na usługi społeczne i inne szczególne usługi bez przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych lub  w inny sposób jeżeli miało ono wpływ odpowiednio na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub zawarcie umowy ramowej, chyba że nie doszło do udzielenia zamówienia lub zawarcia umowy ramowej, zawarcia umowy na usługi społeczne i inne szczególne usługi lub rozstrzygnięcia konkursu.

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy ramowej: 

• bez zachowania formy określonej przepisami o zamówieniach publicznych; 
•  na czas dłuższy niż określony w przepisach o zamówieniach publicznych lub na czas nieoznaczony, z wyłączeniem przypadków dopuszczonych w przepisach o zamówieniach publicznych;
•  przed ogłoszeniem orzeczenia przez Krajową Izbę Odwoławczą, z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych. 

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest również: 

• unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, określających przesłanki upoważniające do unieważnienia tego postępowania lub konkursu
• zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego, umowy na usługi społeczne i inne szczególne usługi lub umowy ramowej z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych
• niezłożenie przez kierownika zamawiającego, członka komisji przetargowej oraz inne osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursie po stronie zamawiającego, lub mogące mieć wpływ na wynik tego postępowania lub konkursu, oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie z tego postępowania lub konkursu. 
• niewyłączenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania lub konkursu na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych.

Na marginesie wskazuje, iż co do osób wykonujących w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne (tj. kategoria osób wskazanych w art. 4a ustawy o dyscyplinie finansów publicznych), odpowiedzialność może być poniesiona w przypadku naruszeń  wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotacji, nierozliczeniem w terminie otrzymanej dotacji lub niedokonaniem w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości.

MZ